律师观点：园区和城镇综合开发类PPP模式政策建议

各位领导和专家：

大家下午好！

根据我们论谈组委会给我们的命题，希望我们在园区和城镇综合开发类PPP模式给一些政策建议。对于这个问题，上午建设部秦玉文司长、彭程所长、李炜秘书长都深入谈到园区PPP涉及到的问题。

没有调查，就没有发言权。首先要对园区PPP模式在中国目前的实践应用进行调查和分析，近期，E20PPP中心总监汤明旺先生发表《城镇综合开发PPP示范项目分析》文章，对截止到2018年6月，城镇综合开发类共计47个PPP示范项目进行了研究和分析。其中，根据园区PPP示范项目的具体合作内容进行分析，发现纯基建打包为合作内容的项目数有28个，占60%；园区开发运营（即含产业导入及园区运营服务类）11个，占23.4%；另外还有土地平整与基建打包5个，园区厂房建设2个、基建与运营项目打包1个。这就是我们目前园区开发的现状，基建类项目占半壁江山，园区真正有产业导入和园区运营服务类项目，才占2.4%. 真正的园区PPP类，仍然任重路远。

目前园区和城镇综合开发类PPP模式政策研究，据我所知，目前国内北有大岳咨询和全国市长研修学院在住建部的科学研究项目《PPP模式在特色小镇的应用研究》，南有济邦发布的《园区开发PPP模式蓝皮书》，都对园区和城镇综合开发类PPP模式进行了积极的探索和研究。

园区PPP路在何方呢？

实际上有两个政策性文件，已经给园区PPP项目指明了未来发展的方向。

第一、园区PPP土地的政策

园区PPP核心要素是土地，对此，2016年10月13日，国土资源部与财政部等20家部委在《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号中，国土资源部首度发声，给予了非常明确的意见，提出了五个禁止，其中重要的一条：PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

第二、园区PPP的核心内容

2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，社会资本主要负责园区公共服务、基础设施类项目建设，运营特色产业园。

园区PPP项目目前的问题

上午，王守清老师对海绵城市作PPP项目提出质疑，王老师认为一个项目要应用PPP，关键看是否可明确项目的4个方面：边界/范围、产出要求、绩效指标、收益来源。海绵城市是一个笼统概念，它在边界/范围、产出要求、绩效指标等不清晰，开展PPP项目仍然存在很大的困难。

相对于园区PPP项目也存在同样的问题，园区PPP项目应该健全开发区综合评价考核体系，通过对开发区的开发程度、产业集聚度、技术创新能力、创新创业环境、单位土地投资强度、产出率、带动就业能力、经济效益、环境保护、循环经济发展水平、能源利用效率、低碳发展、社会效益、债务风险等情况，进行综合考核。同理，作为政府和社会资本合作的园区PPP项目，在对园区PPP项目科学设计绩效监测、付费机制、惩罚机制、通过绩效评价，激励社会资本强化管理创新、技术创新，提高公共服务质量。