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Lawyer perspective |
| 律师观点 |
【案情介绍】
2005年1月，某县梅山镇王村村民李某等10户村民发现，该县田源食品有限责任公司(以下简称食品公司)在其承包地上填土施工，涉及面积约50亩，于是向县国土资源局提出投诉，县国土资源局受理后进行了调查，于2005年4月向10户村民作出答复：50亩土地中的20亩已于2003年3月经省人民政府批准征收，其余的30亩属于违法占地。对于田源食品公司少批多占的行为，予以查处；对于其中已经批准部分，县政府已依法公告了征收土地方案(并提供了一份《某县人民政府征收土地方案公告》)，不予处理。对此，李某等10户村民认为，征收土地公告根本未在村内张贴，公告应当无效。于是，10户村民向县人民法院提起了行政诉讼，请求人民法院判令县政府重新公告并予以足额补偿。
【法院判决】
县人民法院经过审理后认为，根据《土地管理法实施条例》和国土资源部《征用土地公告办法》等规定，征收土地方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告，公告应当包括被征收土地的位置、地类和面积，以及征地补偿标准和农业人员安置途径等内容。本案中，征收土地方案的公告仅刊登在当地报纸上，未在被征地所在村公告，明显违反了有关规定。因此，法院判令县政府在判决书生效后15日内重新公告征收土地方案，并按规定支付征地补偿。
【评析】
征地公告是土地征收的必经程序，我国法律、行政法规、部门规章以及相关部门规范性文件对此均有明确的规定。对于公告的内容、形式和程序也有着严格的要求，这也是对地方政府及相应行政机关依法行政的基本要求。本案中，县人民政府未按规定的形式和程序公告征收土地方案，属于程序违法，侵犯了李某等被征地农民的知情权。因此，人民法院判令重新公告，是完全正确的。本案始发于2003年，按当时的法律规定，征地审批报批前没有强制性要求必须征求被征地农民意见，只是要求征地批准后，有关人民政府应当及时进行公告，被征地农民只能对征地补偿方面提出异议，所以经常出现土地被征收后被征地农民毫不知情的现象，一定程度上也不利于保护农民的合法权益。为纠正这一法律上的不足，自2004年以来，国务院和有关部门通过中央文件、部门规章等形式，不断强调征地程序的必要性和重要性。国土资源部2004年5月1日施行的《国土资源听证规定》中规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利；2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，各地在征地报批前，应当履行告知、确认等程序。因此，在2004年5月以后，如果在征地中仍出现被征地农民不知情的现象，征地程序将严重违法，被征地农民有权要求批准征地的人民政府或人民法院对本次征地行为的法律效力予以否定。本案中，由于考虑到征地行为已经实施，被征地农民只是对征地公告的效力和补偿提出了诉讼要求，所以人民法院未对整个征地行为的法律效力进行裁定，只是对征地公告这一行政行为进行了审理并作出了判决，从司法审判的原则来看，也基本符合规定。
【法理研究】
程序作为实现法律正义的重要手段，是制约行政权力、防止权力滥用的重要方式。实体公正的实现，必须以程序的公正为保障。
在土地征收中，由于行政机关既是决定者又是执行者，很容易从自身利益出发，滥用行政权力。因此，科学、规范的土地征收程序，可以规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度，在一定程度上避免暗箱操作，使被征收者及时了解征收的决策、执行依据和步骤等信息，增加可预见性、增强对行政机关征收行为的信服度，缓解两者间的矛盾冲突，最大限度地避免产生纠纷。同时，规范的征地程序，有利于提高行政效率，保证结果的一致性和稳定性。征地公告是我国征地程序中的重要环节，也是保障农民合法权益的重要措施，但根据我国法律和行政法规的规定，征地公告发生在征地审批之后，被征地农民对于征地与否无任何发言权，只能在事后对补偿标准等内容提出自己的意见，法律法规中的这一规定有着极大的局限性，也不符合现代社会公开、公平的法治原则。因此，2004年以后，中央政府和有关部门为进一步规范征地行为，通过规范性文件的形式对征地程序作了更为具体的规定，明确赋予了被征地农民集体和被征地农民土地征收报批前的知情权、拟征土地现状调查结果确认权、听证申请权和监督权等一系列权利，通过这些权利的行使，可以从程序上及时纠正违法征地行为，维护被征地农民的合法权益。根据现行规定及各地实践做法，征收土地的程序，应当包括以下步骤：(1)发布征地预告；(2)现状调查及确认；(3)征询村民意见，组织征地听证；(4)征地材料组织、审核上报；(5)征地的审查(核)、报批；(6)征地公告；(7)办理征地补偿登记；(8)征地补偿安置方案拟订和报批；(9)实施补偿安置方案和交付土地；(10)征地争议的协调及裁决。
一、征地公告制度是我国征地程序中的重要环节
征地公告制度，包括征收土地方案公告和征收土地补偿安置方案公告，是保证被征地农民知情权的法定程序，这一制度是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》对征收土地程序的重大改革，提高了征地及补偿安置工作的透明度。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》规定了市、县人民政府及其部门和乡级人民政府重点公开征收土地及其补偿、补助费用的发放、使用情况等政府信息公开的方式和要求，这可以说是对我国征地公告制度的新要求和重要补充。
（一）征收土地公告
征收土地公告，应当在被征收土地经有关机关批准后的10个工作日内进行。公告的办法可以根据各地的不同情况决定，可以采用张贴公告的办法，也可采用广播、报纸、电视等工具予以公告。要通过公告，使被征收土地单位和农民知道自己的土地已被征收，征收后的用途及自己将得到哪些方面的补偿或安置等，防止征收土地过程中发生侵害农民利益的行为，使农民的合法权益受到保护。
1．征收土地公告的内容：(1)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(2)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(3)征地补偿标准和农业人员安置途径；(4)社保方案；(5)办理征地补偿登记的期限、地点。
2．征收土地公告的发布机关：市、县人民政府，由市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。
3．发布范围：被征收土地所在地的乡(镇)、村、组。
4．发布后果：公告发布后抢栽、抢种的农作物和抢建的建筑物不列入补偿范围。
（二）征收土地补偿安置公告
征收土地补偿、安置方案公告的时间，应当在方案制订之后，报市、县人民政府批准之前。公告的方式，应当使被征地单位的农民和农村集体经济组织都能了解征地补偿和安置方案的具体内容。公告的内容要具体、详细，使征收土地涉及到的土地所有权人和使用权人都能明白征收土地对自己造成的影响和得到的相应补偿的数量。对政府确定的方案有异议的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出，当事人要求听证的，应当举行听证。根据《国土资源听证规定》，2004年5月1日以后，应当告知被征地农民有要求听证的权利，对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行及时修改。
征地补偿安置方案公告的内容包括：
1．本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量。
2．土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式，包括征地中土地补偿的总费用和每个土地所有权人和使用权人的补偿费数额。
3．安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式。
4．地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式，包括地上附着物的种类、数量、补偿的具体标准和地上附着物所有权人补偿费的数额，青苗补偿的标准和每个土地使用权人(或承包经营权人)应得的补偿费数额。
5．农业人员的具体安置途径，包括征地安置农业人口的计算办法和安置者的姓名、安置的方式和安置方案的实施步骤和组织实施的单位等。
6．被征地农民的社会保障方案，包括社会保障的内容和方式，社会保障费用中农民、集体及地方政府应当承担的比例和数额。
7．其他有关征地补偿、安置的具体措施。
（三）征收土地补偿、补助费用的发放、使用情况公开
根据《政府信息公开条例》规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；乡(镇)人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，重点公开征收或者征用土地及其补偿、补助费用的发放、使用情况。行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。
二、全面执行征地公告制度是确保征地制度依法进行的基础和保障
（一） 公告的方式要合法
《政府信息公开条例》规定，应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。因此，征地公告除按规定在被征收土地所在乡(镇)、村、组进行公告外，还要通过上述方式公开。实践中，国土资源行政主管部门确实因工作需要，由村干部代为张贴公告的，应向村干部说明征地公告的重要性，指明张贴位置，并对张贴情况做好监督检查工作。
（二）公告的内容要全面
制作公告时，应对被征收土地的面积、位置、地类、补偿标准以及征地单位的联系方式等内容准确、完整地描述，张贴公告应附上根据土地利用现状图制作、突出现势性的征地位置图。
（二） 公告程序要合法
国土资源行政主管部门在公告的同时，应告知被征地农民集体和农户有申请听证的权利，根据《国土资源听证规定》，自2004年5月1日起，有关部门拟订征地补偿安置方案后，除应当在被征收土地所在地的乡(镇)、村、组予以公告外，还应当以书面方式告知被征收土地的农村集体经济组织和农户等有关当事人有要求举行听证的权利。有关当事人要求举行听证的，应当举行听证会听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。同时，公告应当有一个合理的期限；现行法律法规中未规定公告期限，为防止期限过短而导致公告流于形式，部分省(自治区、直辖市)在地方政府规章或其他规范性文件中规定了最低公告期限，如《海南省土地征收补偿安置管理办法》规定，征地方案公告期限不得少于15日。从公告制度设立的初衷和当事人权利保护来看，公告应当有合理的期限。
