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Lawyer perspective |
| 律师观点 |
【案情介绍】
1908年6月，甲公司和乙公司向某市土地行政主管部门提出了办理国有土地使用权变更登记手续的申请，但市土地行政主管部门一直未予以答复。2000年11月27日，甲公司和乙公司再次向该市土地行政主管部门催办国有土地使用权变更登记手续，该市土地行政主管部门仍一直未予答复。2003年8月28日，甲公司和乙公司以该市人民政府，市土地行政主管部门行政不作为为由，向法院提起行政诉讼。但一审法院以超过诉讼时效为由，对本案作出驳回起诉的裁定，甲公司和乙公司不服一审法院作出的驳回起诉的裁定，向二审法院提起上诉。
【法院判决】
审法院以超过诉讼时效为由，对本案作出驳回起诉的裁定。二审法院经依法审理后，作出驳回上诉、维持原裁定的终审裁定。
【评析】
本案的焦点问题在于，甲公司和乙公司以该市人民政府、市土地行政主管部门行政不作为为由，向法院提起的行政诉讼是否已经超过诉讼时效？按照我国现行法律规定进行分析，本案确已超过诉讼时效。依据《行政诉讼法》第39条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第39条第1款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。据此，对于公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责而行政机关未予答复的，其起诉期限为自法律、法规或者规章规定的办理期限届满之日起三个月。原国家土地管理局颁布的《土地登记规则）第68条第1款，对土地行政主管部门办理国有土地使用权变更登记的具体期限也作了专门的规定。依据规定，土地行政主管部门应当在受理国有土地使用权、所有权设立登记，国有土地使用权、所有权变更登记、名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。
在本案中，因甲公司和乙公司曾于1998年6月向该市土地行政主管部门提出了办理国有土地使用权变更登记手续的申请，但该市土地行政主管部门一直未子答复。故2000年11月27日，甲公司和乙公司再次向该市土地行政主管部门催办国有土地使用权变更登记手续时，该催办行为可以视为甲公司和乙公司再次向该市土地行政主管部门提出了办理国有土地使用权变更登记手续的申请。鉴于《土地登记规则》第68条第1款已明确规定了土地行政主管部门办理国有土地使用权变更登记的期限为三十日，根据《立法法》中有关“特别法优于普通法”的规定，甲公司和乙公司于2000年11月27日再次向该市土地行政主管部门提出办理国有土地使用权变更登记申请后，对于该市土地行政主管部门不予答复的不作为行为，如果要向法院提起行政诉讼，则应当自其向该市土地行政主管部门递交申请届满三十日起的三个月内提出，但甲公司和乙公司于2003年8月28日才就该市土地行政主管部门的不作为行为向法院提起行政诉讼，明显超过诉讼时效，依法应予驳回。
【法理研究】
本案主要涉及诉讼时效的问题。所谓时效，是指一定的事实状态持续经过定期间，而发生一定法律效果的法律制度。根据引起时效发生的事实状态以及由此产生的法律效果的不同，可将时效分为取得时效和消灭时效。取得时效又称为占有时效，其事实状态为占有他人财产达到法定期限，其法律效果为占有人取得财产所有权；消灭时效又称为诉讼时效，其事实状态为在法定期限内不行使权利，其法律效果是导致权利的丧失或权利效力的减损。
时效制度起源于古罗马法，是一项有看悠久历史的法律制度，原属民法学范畴，后扩展到其他部门法领域，各国在立法中对此均予以规定和承认，只是在立法体例上有所区别。法国、奥地利、日本民法将两者作为统一的时效制度并规定：而德国、我国台湾地区则将取得时效作为所有权的取得方法之一规定于物权篇，而将消灭时效列入总则篇。从我国（民法通则》第7章的规定来看，我国立法并未设立取得时效制度，仅设立了消灭时效，亦即诉讼时效制度。二、我国的诉讼时效制度我国的诉讼时效制度分为两种：一是普通诉讼时效，即《民法通则》第135条规定的二年诉讼时效期间，除特别法另有规定外，所有的民事法律关系皆适用普通时效；二是特别诉讼时效，即由《民法通则》或特别法就某些民事法律关系规定的不同于普通诉讼时效期间的时效。
诉讼时效期间届满，即为诉讼时效的完成。诉讼时效完成后产生何种效力？这是直接影响当事人的权利行使的重要问题。大陆法系各国存在三种立法例。一是实体权消灭主义，即将诉讼时效完成的效力规定为直接消灭实体权。二是诉权消灭主义，即诉讼时效完成后，权利本身仍然存在，只是诉权归于消灭。三是抗辩权发生主义，即时效完成后，义务人因而取得拒绝履行的抗辩权，如义务人自动履行的，视为抛弃其抗辩权，该履行应为有效。
实际上，任何诉讼程序都包含着各种各样的时效制度，行政诉讼程序也不例外。所谓的行政诉讼时效，是指公民、法人或其他组织不服行政机关的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼的法定期限，以及超过此期限后将承担的一定法律后果。当事人行使行政诉权，是引起行政诉讼程序发生的前提，法律赋予当事人的行政诉权只有在法定期限内行使，才具有法律效力。因此，行政相对人在行使法定诉权的同时，也必须严格遵守诉讼时效的法律规定。我国立法中有关行政诉讼时效期限的规定比较零散，理论和司法实务中也未作明确划分。借鉴民法学领域有关普通诉讼时效和特殊诉讼时效的分类，行政诉讼领域的时效制度也可作相似划分。普通诉讼时效因当事人是否直接向法院起诉，抑或经复议后向法院起诉，又可分为两种。其中，直接向法院提起行政诉讼的为三个月，如《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”而当事人经复议后向法院提起行政诉讼的则为十五日，如《行政诉讼法》第38条第2款的规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。至于特殊诉讼时效，可具体参见特别法的有关规定。
行政诉讼时效制度与民事诉讼时效制度在法律后果方面有着很大的区别。关于民事诉讼时效制度的法律后果，我国民法理论中长期以来占主导地位的观点是，诉讼时效届满，权利人的胜诉权消灭。我国学者将诉讼时效届满所消灭的诉权进一步具体化，在理论上概括为胜诉权，以区别于程序意义上的起诉权，是为了更精确地体现《民法通则》有关诉讼时效条款规定的内容所作出的理论概括，这已在民法理论研究及司法裁判实践中被广泛采用和接受。
行政诉讼时效制度的法律后果则大为不同。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第4A条的规定，“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；………”。由此可见，我国行政诉讼时效制度采用的是请求权消灭说。公民、法人或其他组织无正当理由而未在法定的诉讼时效期限内向人民法院提起行政诉讼的，将承担丧失该权利的法律后果。
【本案启示】
在本案中法院可否依职权主动适用时效制度？我国《民法通则》没有对此作出明确的规定，学界长期以来也一直存在争论，司法裁判中法官的理念亦很不一致。有部分专家认为，法院可以依职权审查诉讼时效是否届满，无需当事人主张；而多数人则认为，法院无权主动适用诉讼时效。
在民事诉讼程序中，诉讼时效届满对于权利人而言丧失的是胜诉权，对于义务人而言取得的是时效抗辩权。时效抗辩权作为一种民事权利，当事人可以行使，亦可以放弃，在义务人选择放弃时效利益抗辩权的情况下，法院主动援用诉讼时效，有违民法的意思自治原则，也与《民法通则》第138条中有关超过诉讼时效期间当事人自愿履行的不受诉讼时效的限制的规定相悖。此外，法院不能主动援用诉讼时效是绝大多数国家的通例。早在罗马法时期就有一项重要的法律原则，即时效只能由当事人主张而不能由法院主动援用。大陆法系多数国家继承了这一原则，禁止法庭主动适用诉讼时效，如法国、日本、瑞士均有明确的法律规定。德国和我国台湾地区的民法典虽未对此作出明文规定，但学说与判例一致认为法官不得依职权主动援用时效制度。我国《民法通则》对此问题虽然没有作出明确规定，但在解释上应以借鉴多数国家的通行做法为宜。
在行政诉讼中，由于行政机关的具体行政行为是以国家强制力为保障，体现的是国家行政管理职权。行政机关不行使抗辩权时，若法院不能主动援用时效制度，虽有可能会因此“保护”了原告的利益，但却违背了时效制度的立法本意，不利于维护行政法律关系的稳定，因此，建议法院在行政诉讼中应有权主动援用时效制度。
