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Lawyer perspective |
| 律师观点 |
“城中村”土地二元所有制问题，是“城中村”改造不可逾越的难点。在实践中，集体土地变为国有土地有两种方式，即通过采取征收或确权的方式，将集体土地变更为国有土地。
一、集体土地转为国有土地的两种方式
（一）土地征收方式
我国《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。后期颁布的《物权法》第四十二条也规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在城中村改造过程中，村民所占的土地按照征收的方式，将集体土地变为国有土地，在法律上，有明确的规定和依据，并且程序也非常完备。但由于征收手续繁琐，管理相对严格，而受土地指标的限制，各地目前在城中村改造过程中，已经较少使用土地征收方式。
（二）集体土地确权方式
在城中村改造初期，在土地变性问题上，地方政府在现有的制度框架下积极探索，以求彻底摆脱土地二元所有制结构对城中村城市化发展造成的制度障碍。实际做法就是以确权方式将集体土地变为国有土地。
我国《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：..（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定：“农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”根据上述法律法规，各地政府进行了大胆的创新。
2002年5月24日，广州市政府颁发了《关于“城中村”改制工作的若干意见》在该意见中，明确了关于农村集体土地的处置：实施改制的“城中村”，在农民成建制转为城市居民后，村行政管辖范围内的剩余集体土地，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第 二条第（五）款的规定，一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，原农用地承包继续享有国有农用地的承包经营权，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。
2004年6月26日，深圳市政府印发了推进城镇化进程的第12个配套文件——《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》的核心内容，就是土地权属的改变。《管理办法》规定：“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。
我国的其他各地也制定了一系列集体土地转为国有土地的法律政策文件，在城中村改造中，地方政府直接将城中村改造中的集体土地确权为国有土地。有些不是城中村的土地，也采取确权方式，将集体土地转为国有土地，使确权成为一种变相的征收，并规避国家对土地征收的管理。而且各地均有越演越烈之势，国家为了加强土地宏观调控和管理。针对各地集体土地转为国有土地的做法，国务院于2004年10月21日出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件第二条第十款规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”同时，2005年国务院法制办公室和国土资源部发文（国法函〔2005〕36号）对《土地管理法实施条例》第二条第五款进行了解释，称该条款是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民。该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有；国法函〔2005〕36号文进一步明确剩余的少量集体土地也必须依法征收为国家所有。此后,各地也对土地确权重新做了修改，例如，在2005年11月29日，太原市人民政府做出了《关于城中村改造有关政策的补充意见》，该意见明确规定：城中村村民全部转为城市居民后，在其所剩余的少量集体土地全部核发集体土地所有权证书的基础上，依照法律规定和法定程序办理征收审批手续，转为国有土地。此后很长一段时期，各地开展城中村改造工作，其土地都是经过征收程序，进行土地变性。（待续）
