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Lawyer perspective |
| 律师观点 |
近年来，我国的城市化进程明显加快，各地纷纷开展城中村改造工作，但由于缺乏资金，各地在进行城中村改造过程中，多是采取引入投资商，吸引社会资金的手段，参与城中村改造。而关于城中村改造是否属于公共利益，尤其是投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式是否属于公共利益的问题，实践中，争议颇多。尤其是引入投资商参与城中村改造，多数村民认为属于商业开发，不属于公共利益，进而抵触城中村改造，给城中村改造工作造成了一定的困难。笔者通过研究，认为城中村改造属于公共利益，投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式在本质上同样属于公共利益。
一、公共利益界定的基本分析
（一）“公共利益”概念的理论界定
公共利益在理论上分为以下四个层次：
1.最优层次— 全球性的公共利益。如维护世界和平与稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、贩毒的国际性司法合作；保护可持续发展的环境；全球性传染病控制与治疗；建立统一、开放的商品和服务的全球性市场。
2.次优层次——国家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安全与领土完整；发展教育事业；进行国家基础设施建设，如公路、铁路、机场；维持国家货币稳定，避免出现通货膨胀或紧缩。
3.基本层次——地方性的公共利益。如地方基础设施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社会治安；地方性的卫生和医疗建设；地方性支柱产业、支柱企业的发展，如海南省重点发展旅游业和热带农业。
4.一般层次——社区性的公共利益。如社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设施建设、社区公共管理组织的管理行为等。
根据这一理论，笔者认为公共利益的一般层次——社区性的公共利益，就属于本文所研究的城中村改造中公共利益的性质。城中村改造是为了居住的居民、外来人员的利益，是为了改善社区环境、提升城市形象，是为了整个社区的经济和文化的协调发展，因此从这个意义上来说，城中村改造中公共利益的性质便属于此种理论中的一般层次，即社区性的公共利益。
（二）立法中关于“公共利益”的界定
我国《宪法》、《物权法》等相关法律法规将公共利益作为对土地和对公民私有财产进行征收或征用的依据，虽然法律法规都在保护公共利益，但对这一概念没有做具体的界定，公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。公共利益保护已为我国宪法、民法通则、刑法、行政许可法、土地管理法和物权法等数十部法律法规所规定，但迄今为止没有一部法律法规对这一概念做出明确界定。据报道，《物权法》在审议时因未对公共利益做出界定受到诸多质疑。对此，立法部门的解释是，在不同领域和不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见期间，公共利益也是讨论最激烈的一条。最终国家采取了概括加列举的方式，对公共利益第一次作出了界定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项中规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”就是指的城市中危旧房屋改造，它和城中村的房屋在物理形态上是一致的。主要的区别在于其所占的土地性质不同。前者是国有土地，后者是集体土地。但这不影响我们对公共利益的界定。危旧房屋改造属于公共利益，城中村改造同样属于公共利益。
目前，我国国家层面的法律法规没有对城中村改造作出规定，但是在很多地方对城中村改造都出台了一些地方规范性文件和地方法规。如《西安市城中村改造管理办法》第一条规定，“为了推进和规范城中村改造工作，加快城市化建设，改善人居环境，提高居民生活水平，根据有关法律法规和相关规定，结合本市实际，制定本办法。”《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》第一条规定，“为规范我市城中村（旧村）改造工作，进一步改善城市功能，促进城市发展，提高居民生活质量，根据国家有关法律、法规规定，制定本规定。”从上述地方规定，可以看出，城中村改造目的系为了城市的发展建设和改善居民的生活质量和生活水平，这符合公共利益的目的。综上，城中村改造应该属于公共利益。
（三）司法实践对城中村改造“公共利益”认定
2008年1月4日，广州市中级人民院于对首个引用《物权法》提起上诉的案例——猎德"钉子户"案作出终审判决。[1]广州市中级人民院认为，“旧村改造是惠及全体村民的重大事项，具有富民优生的重大意义，改造计划涉及全体村民的切身利益和其他村民的公共利益。"钉子户"未按通知规定的时间搬迁已经延缓了改造计划的实施，对村集体的经济利益和其他村民的合法权益构成了影响。”最终法院判决其土地归集体所有，村里有权收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也应一并拆除，其补偿方案按村里股东大会通过的标准执行。
司法判例上第一次将城中村改造认定为公共利益，以此作出判决。
二、当前城中村改造中存在的问题
目前，我国城中村改造的基本模式，主要包含以下四种：1、政府改造模式； 2、村民自我改造模式；3、半市场化改造模式；4、市场化改造模式；在这四种模式操作过程中，政府改造模式和村民自我改造模式属于公共利益，基本上没有什么争议。但是对于投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式是否属于公共利益，实践中，多数村民认为属于商业开发，不属于公共利益，进而抵触城中村改造，给城中村改造工作造成了一定的困难。因此我们必须深入分析造成村民产生误解的原因，其中不难看出我们在城中村改造过程中，存在诸多的问题。
（一）政府利益导向的偏离
政府作为市场规则的制定者，肩负着协调各方利益主体之间关系,依法保护农村集体经济组织及其成员的合法权益,统筹兼顾国家、社会、集体、个人及投资者的利益的重任。但是在实际的城中村改造的活动中，政府往往打着公共利益，为民谋利的旗号大肆的搞拆迁卖地，地方财政愈来愈倚重“卖地”收入，由此引发的拆迁冲突愈演愈烈。[2]而随着城市经济规模不断扩大，城郊的农田、宅基地，都在不断升值。城内建设用地日益紧张的城市，对城中村的集体土地表现出愈来愈强的渴望。因而，政府在追求自身利益最大化的导向下，严重背离了在城中村改造活动中应当扮演的引导者、协调者、监督者的角色。
（二）投资商介入使得城中村改造活动的商业气息过于浓厚
由于政府与村民自身的局限性，决定了我们必须引入投资商以便充分利用他们的资金和专业化运作的优势弥补自身的不足。但在城中村改造的活动中，投资商过分追求利润的最大化，导致拆迁活动的商业气息过于浓厚，进而使得政府实现公共利益的初衷被扭曲，特别是政府以谈判招标方式吸引开发商的改造方式，极易导致官商勾结，村民利益极易受到侵害，从而诱发村民的群体性抗争和上访，因而民众抵触情绪较重。
（三）城中村改造中容积率过高损害公共利益
目前多数地区，开发商参与的城中村改造，容积率往往采取的是“倒算容积率”的方式，每个改造项目根据拆迁补偿总量计算出改造成本，再根据土地出让市场某个时点的楼面地价倒算出改造地块的容积率。因而开发商在追求利润最大化的驱动下，盲目的提高容积率。这种容积率确定的方式全面否定了城市规划，是一种历史的倒退。超高容积率，给城市带来人流、车流的高度集中，城市环境容量超负荷，市政基础设施难于承受，城市面貌受损，灾害发生时人流难以疏散等等问题。这些都与城中村改造实现公共利益的初衷相背离。
（四）改造后的安置房问题重重
目前有些地方城中村改造后，提供的安置房又面临着新的问题。例如安置房的容积率过高、户型不合理，、质量低劣、配套设施不完善等问题。改造后的城中村的村民生活质量并没有得到提高，幸福感也大大降低。尤其是城中村改造中的异地安置（往往是从繁华地段搬迁至偏远城郊），村民面临离开熟悉环境、生存成本增加的压力，他们并没有享受到城中村改造的利益，更多的利益是被开发商取得。
例如河南鹤壁的姜庄城中村改造后，安置房存在户型设计不合理、安置房质量不合格，危及村民财产和人身安全等问题。建好的楼房，楼顶有裂缝现象，出现了漏水现象。安置房建设违反建设规划要求导致建成的安置小区建设密度过大，楼间距过窄，采光标准低于国家强制性标准，安置小区道路规划不合理，停车位设计不合理，不能满足将来业主停车需要，主要干道不通，部分道路狭窄，不利于居民、商店货车和垃圾车等通行，影响消防车、救护车、抢险车等的通行，不利于防灾减灾和紧急救援，也不利于噪声污染的防止。这些都与城中村改造的目的与初衷相背离，与社会进步文明的步调不一致。
虽然有上述的诸多问题，但笔者认为政府与民众自身的局限性决定了我们有必要采取市场化的改造模式，充分利用投资商的资金和专业化的运作优势，以弥补这种自身的不足。 （待续）
[1]关于该案的报道，请参见http://www.newssc.org2008-01-06 05:02:47
[2]参见http://news.xinhuanet.com/local/2010-03/25/content_13240454_5.htm城中村改造频频引发拆迁冲突。
