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Lawyer perspective |
| 律师观点 |
《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）是新中国成立以来第一部以“法典”命名的，我国法律体系中条文最多、体量最大、编章结构最复杂的一部法律。
2020年5月29日，习总书记在中央政治局第二十次集体学习上的讲话中明确提出，“要聚焦民法典总则编和各分编需要把握好的核心要义和重点问题，阐释好民法典关于民事活动平等、自愿、公平、诚信等基本原则”。
交通运输作为基础性、先导性、战略性产业和重要的服务性行业，与经济社会发展、民生福祉息息相关。因此深入学习领会《民法典》的基本原则，有助于高效的推动《民法典》在交通运输领域的贯彻实施，为建设人民满意交通提供坚实的法律保障。
一、平等、公平原则
《民法典》第四条规定，“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”；第六条规定，“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务”。
任何民事主体，包括但不限于自然人、法人、企业组织、机关事业单位，在任何民事活动的地位都是平等的，没有哪一方拥有凌驾于另一方的特权。基础设施领域的法律地位一律平等，是指在进行同一个民事活动时，国有企业与民营企业的法律地位完全平等，没有高低贵贱之分，不应当由于企业所有权的不同，而给予区别对待。
公平原则是《民法典》的一项基本原则，它要求任何民事主体在民事活动中都应以公平的理念指导自己的行为、平衡各方的利益，不能有失偏颇，要以公平的理念来进行民事活动。尤其在交通基础设施建设领域中，风险分担和利益分配方面应当兼顾公平与效率。
2020年8月7日，国家发改委等多部门联合发布《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》（发改基础〔2020〕1008号）（以下简称“《实施意见》”），深入阐释了《民法典》的平等、公平的原则，针对交通基础设施领域提出了具体意见：1、坚持各类投资主体一视同仁；2、合理设置资格条件，不得以任何形式对民营企业参与交通基础设施建设运营设置限制性门槛；3、不得以施工企业必须在施工所在地设立子公司为由限制民营企业参与项目投标；4、不得在招标文件中提出明显超出项目特点和实际需求的资质资格、业绩、奖项等要求；5、以平等对待各类市场主体为原则，全面清理交通基础设施领域现有资质资格限制性规定，分类提出处理措施；6、优化营商环境，税费优惠政策平等对待各类所有制主体。不得向民营企业收取不合理的交通基础设施建设贷款承诺费、资金管理费等；7、对民营企业投资建设的公益性交通基础设施项目，与其他市场主体享受相同投资支持政策。
二、诚信原则
《民法典》第七条规定，“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”
诚实信用原则，简称诚信原则，是指民事主体在从事民事活动、行使民事权利和履行民事义务时，应本着善意、诚实的态度，包括讲究信誉、恪守信用、意思表示真实、行为合法、不规避法律和曲解合同条款等。诚实信用原则是一项古老的道德戒律和法律原则，是大陆法系民法中重要的基本原则，被称为“帝王规则”。诚实信用原则也是社会主义核心价值观在法律上的体现。
《实施意见》同样在内容中体现出这一原则，“对政府部门和国有企业拖欠民营企业账款情况实行台账管理，限期清零，对应收账款优先使用现金支付，暂无法现金支付的应主动使用商业汇票支付款项或对账款进行确权，为中小企业融资提供便利，切实杜绝新增拖欠款。对交工验收且投入运营的交通基础设施，符合验收条件的原则上不得晚于1年内开展竣工验收；竣工验收前，对工程尾款、保证金，可在第三方金融机构监管、确保承包企业有承担能力的前提下，由第三方金融机构按照业主指令先行支付给承包企业。”
中国福建省鑫远闽江四桥项目即是因政府违背诚信原则而导致项目失败的案例，双方签署的《特许经营权协议》中约定政府方应保证自合作公司经营之日起9年内，福州市从二环路及二环路以内城市道路进出福厦高速公路和324国道的机动车辆均经过白湖亭收费站，若因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿；并且还保证在专营权有效期限内，不产生车辆分流。但福州市二环路三期的通车，使大批车辆绕过白湖亭收费站，公司通行费收入急剧下降，投资收回无望，而政府不予兑现回购经营权的承诺，只得承受政府信用风险，不得不走上仲裁庭寻求问题解决。
“重合同、守信用、遵守契约精神”是政府的职责也是作为合同当事人的义务，消除社会资本方的顾虑，避免“新官不理旧官账”、“一个领导一套政策”，严格按照合同履行，保障合同相对方的合法权益不受到侵犯，政府方应该遵守诚实信用原则，改善营商环境，为社会资本创造良好的投资环境，保障交通设施行业的发展。
三、《民法典》的情势变更原则在交通运输建设领域的应用
《民法典》第五百三十三条规定，“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。”
《民法典》明确了情势变更原则为当事人主张变更、解除合同的法定理由，并设置了构成“情势变更”的要件：1、合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化；2、继续履行合同对于当事人一方明显不公平；3、合理的期限内，未能协商一致的。
在基础设施领域，社会资本投入资金量大、周期长，风险也较之其他商业项目风险偏大。那么在政府与社会资本合作PPP模式中，将《民法典》的“情势变更原则”在PPP项目合同中进行明确规定，有利于提升社会资本参与基础设施领域的积极性；同时引入双方协商的机制，目的是通过双方当事人自主协商的方式达成新的合意内容，通过积极交涉及时止损，防止情势进一步恶化，体现了私法意思自治与契约自由的精神，同时避免纠纷进入司法机构，尽可能使诉讼成为最后的解决手段。从一般理性人的角度出发，当事人在发现情势变更以后，存在协商可能及可操作性时，通过自行协商对各方的权利义务重新约定，更有利于维护各方的利益，也能避免使庞大的项目建设停滞而造成更大的损失与浪费。
综上，《民法典》的生命力在于实施。卢梭曾言，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。在基础设施建设领域的具体实施中始终谨记《民法典》的基本原则，有助于交通运输部门作为《民法典》规范的义务主体，严格遵守、执行法律规范，履行好法律规定的政府行政职责和行政职权，坚持以《民法典》确立的法律规则为依据，把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。
作者简介：闫拥军律师，盈科高级合伙人，国家发改委、财政部PPP项目库法律专家。专业领域：房地产、产业园区开发建设、特色小镇、基础设施建设。
马艺丹，北京市盈科律师事务所实习生。
